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Industry News在法治軌道全面推進建設工程抗震管理 住建部廢止一項行政規范性文件
近日，住房和城鄉建設部印發《關于廢止和宣布失效部分行政規范性文件的公告》（住房和城鄉建設部公告2023年第58號），根據社會經濟條件和制度環境變化，對有關行政規范性文件進行了集中清理。其中，《關于貫徹實施〈防震減災法〉加強城鄉建設抗震防災工作的通知》（建質〔2009〕42號，以下簡稱《通知》），因上位法《建設工程抗震管理條例》（以下簡稱《條例》）的實施而被正式廢止。
一、《條例》是依法推進建設工程抗震管理的基礎性制度規范
我國是一個多地震的國家，地震災害多發頻發，破壞性地震時有發生。建設工程抗震管理工作事關人民群眾生命和財產安全，事關經濟發展和社會穩定。防震減災法對此原則性規定，新建、擴建、改建建設工程，必須達到抗震設防要求。但對于落實上述要求的具體制度抓手為何、主要實施方式為何、相關方權利義務如何設計以及政府監管職責如何擺位等均缺乏明確的規定，在立法上存在空白?；诖?，在當時的制度條件下，住房和城鄉建設部結合本部門、本領域監管實際，通過出臺《通知》，對城鄉建設領域抗震防災提出工作要求，為落實上位法起到了積極作用。
需要指出的是，作為行政規范性文件，《通知》并不具備制定法意義上的強制約束力。特別是按照依法行政、建設法治政府的要求，在沒有上位法明確依據的前提下，行政規范性文件不能規定直接影響相對人權利和義務的條款。因此，以《通知》形式推進工作，存在很大的局限。
2021年，經過多年的立法努力，國務院頒布《建設工程抗震管理條例》，自2021年9月1日起正式施行。作為新中國成立以來建設工程抗震管理領域的首個專門行政法規，《條例》系統性規定了建設工程抗震管理的重要制度，明確了建設方、勘察方、設計方、施工方、監理方以及所有權人等相關單位主體責任，明確了政府監管職責，為進一步提升建設工程抗震設防水平和抵御地震災害能力起到了固根本、穩預期、利長遠的作用，是在法治軌道上推進建設工程抗震管理的基礎性制度規范。《條例》實施以后，原《通知》中的諸多要求已經轉換為權利與義務、權力與職責的剛性約束。
二、《條例》型構了建設工程抗震管理制度的“四梁八柱”
《條例》對建筑法、防震減災法所確立的基本法律制度作了進一步的細化，增強了現有制度的可操作性。
一方面，《條例》堅持制度先行，著眼于化解建設工程抗震管理過程中的堵點難點，對標對表建設工程全生命周期管理的基本要求，系統性設置了建設工程抗震管理的重要制度，主要包括抗震調查制度、抗震設防專篇制度、超限高層抗震設防審批制度、建設工程分類設防制度、抗震性能鑒定制度、抗震加固制度、農村建設工程抗震設防制度、抗震產業發展與新技術推廣應用制度、抗震設防數據信息共享制度、抗震企業及從業人員信用記錄制度以及法律責任制度等。以體系化的制度建設型構建設工程抗震管理的“四梁八柱”，是以制度建設推進工作落實的典范。
另一方面，《條例》錨定制度實效，著眼于打通制度與制度之間關系，謀求各項制度的順暢銜接與作用發揮，明確了新建、擴建、改建建設工程抗震設防達標要求及相關措施，規范已建成建設工程的抗震鑒定、加固和維護，強化保障措施與監督管理，將建設工程抗震管理的全過程和各環節均納入法治化軌道，為建設工程抗震管理提供了堅實的法治保障。
三、《條例》夯實了建設工程抗震的主體責任體系
責任到人是加強領域規制、實現規制目標的一條基本經驗。建設工程抗震管理是系統工程，既要強化政府監管，又要避免單線條的傳統管制思路。為此，需要強化建設相關方、所有權人等被規制主體的責任，引導各方主體有序參與、主動合規和自我規制，提升整體規制效能。
對于新建建設工程，《條例》從三個方面完善責任體系。一是強化建設單位責任。建設單位對建設工程勘察、設計和施工全過程負責，應當在初步設計階段申請超限高層建筑工程抗震設防審批。重要公共建筑的建設單位應當組織有關單位，利用信息化手段確保隔震減震工程質量可追溯。建設單位應將涉及抗震管理的相關信息記入使用說明書，并交付使用人或者買受人，保障使用人或買受人對抗震性能的知情權。二是嚴格落實勘察、設計、施工等參建單位責任。建設工程設計文件中應當說明抗震設防烈度、抗震設防類別以及擬采用的抗震設防措施，部分重大建設工程應當編制抗震設防專篇，工程總承包單位、施工單位和監理單位應當加強施工質量管理，按照抗震設防強制性標準進行施工。三是完善隔震減震裝置生產經營企業、工程質量檢測機構的責任。生產經營企業應當確保隔震減震裝置質量符合有關產品質量法律法規和相關技術標準的規定，確保隔震減震裝置質量信息可追溯。工程質量檢測機構應當對檢測數據和檢測報告的真實性、準確性負責，出具虛假的檢測數據或者檢測報告的，將受到罰款直至吊銷資質證書的處罰。
對于已建成建設工程的抗震鑒定、加固和維護，《條例》也明確三個方面責任：一是明確所有權人承擔抗震性能鑒定和加固的責任。對符合《防震減災法》第三十九條規定的建設工程，所有權人應當委托具有相應技術條件和技術能力的機構進行抗震性能鑒定，對鑒定結果判定需要進行加固且具備加固價值的，所有權人應當進行抗震加固。二是明確從事抗震性能鑒定業務機構的責任?？拐鹦阅荑b定機構應當嚴格按照抗震設防強制性標準進行抗震性能鑒定，確保結果真實、客觀、準確。三是明確已建成建設工程的日常維護責任和保護義務。建設工程所有權人應當對建設工程抗震構件、隔震溝、隔震縫、隔震減震裝置及隔震標識等進行檢查、修繕和維護，及時排查安全隱患，任何單位和個人不得擅自變動、損壞或者拆除。
全面推進《條例》實施是一項長期的任務?！锻ㄖ返膹U止是在法治軌道上全面推進建設工程抗震管理工作的重要舉措，為此，需要采取切實有效的措施，增進法規實施實際效果，提升建設工程抗震管理總體水平。
